En el portal web de Envío Digital, en su edición abril 2012 y número de edición 381 aparece un artículo que nos permite explorar un poco la realidad municipal de Nicaragua. La nota de prensa dice:
Nicaragua
“Ha sido herida la autonomía municipal ¿y qué ganamos las mujeres?”
Patricia Orozco, periodista con doce años de experiencia como municipalista al frente del programa semanal de radio “Onda Local”, comentó con Envío las implicaciones, contradicciones y posibles sentidos de la Reforma a la Ley de Municipios, aprobada el 8 de marzo “en honor de la mujer nicaragüense”, en una charla con Envío que transcribimos.
Patricia Orozco
Cuando comenzamos con el programa “Onda Local” hace doce años yo no era municipalista. Pero durante estos años fui aprendiendo que Nicaragua no es un gran territorio amorfo y que Nicaragua no es Managua. Nicaragua es la realidad de otros 152 municipios que no son la capital, que se parecen en muchas cosas y que se distancian en otras muchas. Sin embargo, a quienes han estado en el poder central les cuesta entender la dinámica de esos 152 territorios de nuestro país, que tienen su propia identidad. Así que aprendí en la escuela de la vida, y en la escuela de la radio, a ser municipalista. Junto al equipo de jóvenes periodistas -ya de cuatro generaciones de egresados de Comunicación Social que han formado parte de “Onda Local” en estos años- fui aprendiendo a apostar por los municipios, a defender a los municipios y a tratar de incidir para que los grandes medios -que creen que lo que pasa en Managua es lo que pasa en todo el país- abran sus páginas, sus micrófonos y sus cámaras a la realidad de los municipios, en donde hay experiencias extraordinarias, en donde podemos aprender lecciones importantes, en donde el poder local tiene mucho que enseñarle al poder central.
Con fecha 2 de marzo el Presidente inconstitucional de Nicaragua Daniel Ortega envió a la Asamblea Nacional una iniciativa de ley para reformar en varios de sus artículos la Ley 40, Ley de Municipios, una ley de carácter administrativo, que norma la vida municipal, las atribuciones y responsabilidades de sus autoridades y la participación de la población en la vida del municipio. Es una ley muy bien estructurada, que ya había experimentado una reforma con la Ley 261, para mejorarla. En tiempo récord, el 8 de marzo, Día Internacional de la Mujer,la iniciativa de ley fue aprobada por unanimidad en la Asamblea Nacional. Y la Ley de Municipios fue reformada por segunda vez, ahora con la Ley 786. Comentaremos los contenidos de esta reforma.
Pero antes, al hablar de la vida municipal es obligado mencionar otras cuatro leyes que tienen que ver con la dinámica local, ya que la reforma reciente no parece haberlas tenido en cuenta. En primer lugar, está la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, Ley 376, que norma cómo deben elaborarse los presupuestos en los municipios atendiendo a su diversidad, lo que motivó clasificar los municipios del país en base a su extensión territorial y a la cantidad de población que habita en ellos. En Nicaragua hay municipios extensísimos -los de la Costa Caribe- y otros muy pequeños, como el de Masaya, uno de los más pequeños del país. Otro elemento para la clasificación fueron los ingresos que recauda cada municipio.
La ley clasificó todos los municipios de la A hasta la H combinando extensión territorial y población. Municipio A es solamente el municipio de Managua, muy extenso, en donde vive entre 1 millón y medio y 1 millón 800 mil personas, y en donde están todas las sedes del poder central.
Después de la lucha y la presión de autoridades y poblaciones locales, en el año 2003 se aprobó la Ley de Transferencias Municipales, que estableció que el 10% del presupuesto nacional debe transferirse desde el poder central a los municipios, cumpliendo con el artículo 177 de la Constitución Política, que establece la obligatoriedad del Estado de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los municipios del país, porcentaje que distribuirá priorizando los municipios con menos capacidad de ingresos. La Ley de Transferencias Municipales ordena la proporcionalidad de esas transferencias, en base a la clasificación hecha a los municipios, tanto por su extensión como por su población. Las transferencias son los aportes del gobierno central a los poderes locales y tienen dos objetivos: apoyar la inversión en el progreso del municipio y apoyar el pago de los gastos corrientes, de la nómina salarial, de quienes trabajan en la alcaldía.
Otra ley que tiene que ver también con la vida municipal es la Ley de Participación Ciudadana. Esta ley, aprobada en octubre de 2003, surgió de organizaciones de la sociedad civil, que antes de presentarla al Parlamento la consultaron e informaron de su contenido a gran cantidad de población en muchos municipios. La ley establece una variedad de formas de participación de la ciudadanía, tanto en el quehacer municipal como ante las instituciones del gobierno central y ante todos los poderes públicos, incluidas las iniciativas ciudadanas para lograr reformas legales, exceptuándose solo iniciativas para reformar la Ley Electoral y el Presupuesto General de la República.
La otra ley que también tiene que ver con la vida municipal es la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades. El movimiento de mujeres a nivel mundial ha discutido y luchado mucho para hacer avanzar los derechos de las mujeres desde el Estado. La Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades, aprobada en 2008, es expresión de esos esfuerzos. Muchas mujeres dedicamos mucho tiempo y nuestras mejores energías a lograr esta ley y, aunque los parlamentarios de ese tiempo terminaron consultándola al final con la jerarquía de la iglesia católica y de las iglesias evangélicas, que modificaron aspectos sustantivos de la ley, aun con estas deficiencias, la ley es muy buena y establece un marco de cómo el Estado y todas las instituciones públicas y todas las leyes nacionales deben favorecer los derechos y las oportunidades de las mujeres en igualdad con los derechos y las oportunidades que tienen los hombres. Es una ley con aspectos muy interesantes, que merece ser leída…y cumplida, pero a pesar de estar vigente es muy poco conocida y en la realidad es letra muerta. Pasa con ella lo que pasa con muchas leyes en Nicaragua: tenemos buenísimas leyes y una magnífica Constitución Política, pero se vuelven letra muerta o papel mojado porque quienes ostentan el poder no las cumplen.
Volvamos a nuestro tema. La iniciativa de ley enviada por el Ejecutivo para reformar varios artículos de la Ley de Municipios lleva fecha 2 de marzo y entró al Parlamento con trámite de urgencia. El 3 de marzo, en un acto público en Managua donde se entregaron viviendas del programa Casas para el Pueblo, la Secretaria de Comunicación y Ciudadanía Rosario Murillo dijo que los Gabinetes del Poder Ciudadano y los movimientos sociales -sin especificar cuáles- estaban pidiendo que, en justicia a lo que hacemos y representamos las mujeres, se promoviera una iniciativa de ley que apuntara a la complementariedad, la equidad y la justicia. En esa misma actividad, el Presidente presentó la iniciativa de ley, ratificando que buscaba justicia y dignidad para las mujeres y pidió públicamente a la Asamblea Nacional que su iniciativa de ley fuera aprobada el 8 de marzo, tal como sucedió cinco días después, un detalle nada irrelevante, porque cuando cuestionamos cómo actualmente todos los poderes, también el Legislativo, están controlados desde la Presidencia de la República, algunos dicen que no es cierto y que hay independencia de poderes, pero la actividad y lo que sucedió el 8 de marzo fue una muestra de que ese control es una realidad.
La iniciativa de reforma, fechada el viernes 2 de marzo, anunciada el sábado 3 de marzo, llegó a la Asamblea el lunes 5 de marzo con trámite de urgencia y fue aprobada el 8 de marzo. La urgencia es otro dato relevante si contrastamos esa prisa con lo que sucede con otras leyes vitales para las mujeres. La ley contra la violencia hacia las mujeres tardó más de 20 años en lograrse y en aprobarse.
Lo más conocido de la reforma a la Ley de Municipios, que funcionó con este cuestionable procedimiento, aparece en el nombre con que los medios la han identificado: “Ley 50–50”, ya que la reforma establece que los partidos políticos deben incluir mitad hombres y mitad mujeres en sus listados para las candidaturas municipales.
Con esta disposición, la reforma busca abordar un problema histórico que enfrentamos las mujeres, que hemos estado fuera de los espacios públicos, también de los espacios del poder local, sin poder de decisión en la vida de los municipios. No hemos tenido el mando de la vida municipal, para desde ahí reivindicar con más eficacia los derechos de las mujeres en los territorios. Desde esta perspectiva, la iniciativa responde, teóricamente, a un problema histórico
e importante. Pero, partiendo de esta intención, que es buena, me surgen bastantes preguntas que no logro contestarme.
Una pregunta es si la mejor vía para resolver ese déficit, ese problema histórico que es la ausencia de mujeres en la dirección de los municipios, se resuelve con un decreto o con una ley, siendo ése un problema estructural y cultural en una sociedad como la nuestra, poco democrática, patriarcal y machista. Otra pregunta es por qué hacer una reforma urgente a la Ley de Municipios en un año de elecciones municipales. ¿Por qué no darse el tiempo para discutir en los municipios qué tipo de ley sería más adecuada para abrir a las mujeres posibilidades reales de participación autónoma desde los cargos de autoridades municipales? Es una discusión pertinente, porque creo que en Nicaragua habemos más de medio millón de mujeres, más allá de los partidos políticos, capaces de esa discusión y dispuestas a mejorar la vida de nuestros municipios.
Cuando fundamenta su sentido, la reforma apela a plantear la igualdad de mujeres y hombres “para la erradicación de la pobreza, para la profundización de la democracia, para el crecimiento económico de nuestro país y para el desarrollo humano sostenible”. Todo muy positivo. Sin embargo, en el articulado la ley no especifica cómo lograr objetivos tan importantes.
La ley reforma el artículo 19 de la Ley de Municipios, que establecía cómo se eligen las autoridades locales: con voto directo y secreto. Ahora la reforma establece que el alcalde y el vicealcalde electos serán “un binomio” y que deben ser electos “desde la equidad de género”. Suponemos que si hay alcalde debe haber vicealcaldesa y si hay alcaldesa debe haber vicealcalde. Y para lograr ese binomio, la ley establece que los partidos políticos deben presentar en sus listados electorales, ya para estas elecciones municipales de noviembre, 50% de candidatos hombres y 50% de candidatas mujeres, de ahí el nombre con que la ley ha sido conocida popularmente. Los listados 50-50 obligan a los partidos, pero la ley no especifica qué sanciones habría para los partidos que no cumplan con esto. ¿Tienen sentido leyes que no son de obligatorio cumplimiento?
Pareciera que la reforma está dirigida a los partidos políticos, aunque no queda claro, porque la ley no especifica cómo los partidos deben organizar sus listados electorales. ¿Las mujeres las primeras en los listados, encabezándolos, o colocadas en medio o “en trenza” hombre-mujer, hombre-mujer? No dice absolutamente nada sobre el procedimiento para elaborar esos listados. Otra pregunta que me hago es qué va a pasar en unos 87 municipios del país, clasificados en las categorías G y H, que son municipios de menos de 30 mil personas, donde los concejos municipales los integran cinco concejales. ¿Cómo cumplir la ley: dos hombres y dos mujeres…y el quinto concejal? No se especifica nada. Además de esta falta de precisión, lo más cuestionable es que la ley esté orientada a normar a los partidos políticos y que esto se haga al interior de una ley sobre los municipios. Nunca fue el espíritu de la Ley de Municipios normar asuntos partidarios o asuntos electorales. Para eso existe la Ley Electoral.
En la cúspide jurídica de Nicaragua está la Constitución de la República y ninguna ley puede oponerse a la Constitución, por ser la Carta Magna. Debajo de la Constitución hay otras leyes de rango constitucional, entre ellas la Ley Electoral. Debajo de esas leyes están los Códigos, las leyes ordinarias y sus Reglamentos. En este caso, la reforma presidencial a la Ley de Municipios, que es una ley ordinaria, reforma la Ley Electoral, que es de rango constitucional, algo que no se puede hacer y que, sin embargo, se hizo.
¿Por qué no hacer mejor una Ley de Partidos Políticos? ¿Por qué meter temas de partidos políticos en la ley de municipios? ¿Por qué no reformar la Ley Electoral? Desde 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó a Nicaragua reformar la Ley Electoral. Y no se ha hecho.
La ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades tiene un artículo que dice que los partidos políticos deben introducir en sus listados electorales normas que garanticen la equidad de género. Resulta más específico y mejor formulado que lo que aparece en la reforma presidencial a la Ley de Municipios. Mejor sería hacer cumplir lo que dice esa ley que inventarse una nueva disposición. ¿Existirá alguna evaluación del poder central que haya dado pie a esta ley, que indique que las vicealcaldías van mal o que los hombres no sirven como autoridades locales y que hay que incluir más a las mujeres? No se conoce públicamente ninguna evaluación que nos indique cuáles son los principales nudos que existen en el poder local y que llevaron a esta reforma. ¿Y por qué se comienza con el 50-50 en el poder local? ¿Por qué no en el Ejecutivo o en los otros poderes del Estado? Alguien decía, en broma y en serio, que como el gobierno no tenía cómo conmemorar el 8 de marzo se inventaron esta reforma. Para que las mujeres ejerzamos más poder público ya existe una serie de instrumentos y bastaría que haya voluntad política y recursos para que, a través de ellos, podamos hacer avanzar nuestros derechos.
Y en los CPC (Consejos del Poder Ciudadano) y en los GPC (Gabinetes del Poder Ciudadano ¿se cumple lo del 50-50? Tanto en los CPC como en los GPC -donde participan unas 22 personas como directivas- hay muchas mujeres, pero no participan al 50-50, porque quienes dirigen y deciden, quienes tienen la representación pública, quienes negocian con las instituciones estatales, son los hombres.
En los CPC y en los GPC hay de todo. Hay algunos que comenzaron siendo núcleos exclusivos de personas del partido de gobierno. Pero, como en muchos municipios había experiencias previas de participación con los comités de desarrollo comarcal o municipal o había comités de ciudadanos y ciudadanas trabajando por el municipio, en muchos municipios fue surgiendo un híbrido entre lo que hubo antes y los CPC y los GPC, instancias creadas también por un decreto presidencial. Hay experiencias híbridas que persisten, sobre todo en Nueva Segovia: en Santa María, en Mozonte… En estos territorios no es la instancia partidaria la que domina y han logrado un equilibrio entre el liderazgo que existía y la gente del partido de gobierno y trabajan juntos. Hay buenas experiencias y hay otras muy negativas, donde el que conduce el GPC provoca conflictos. Hay otros GPC liderados más inteligentemente que sí logran tener incidencia en las municipalidades. Es lo que sucede en la alcaldía de Matagalpa. También hay municipios donde los GPC se han convertido en las correas por donde fluyen los recursos del gobierno. Eso los convierte en organizaciones paraestatales para administrar y distribuir, a discreción, programas sociales como el bono productivo del Programa Hambre Cero.
En la fundamentación y en la exposición de motivos de la reforma presidencial no se afirma que las autoridades municipales hayan pedido esta reforma. Tampoco sabemos que fueran consultadas o que opinaran sobre la pertinencia de reformar la Ley de Municipios. No hay en la reforma ninguna referencia a las autoridades municipales, que son autónomas del poder central. La reforma no se justifica en ninguna mejora de la vida municipal. Según la Primera Dama, responde a una petición de los Gabinetes del Poder Ciudadano y de los movimientos sociales, que no son autoridades municipales.
El concepto de autonomía municipal es nuevo en la vida política de Nicaragua. Busca que los municipios tengan vida propia, adquieran y profundicen su identidad, desarrollen sus propias políticas de desarrollo y progreso. Desde su autonomía, cada municipio se articula con otros municipios cuando tienen objetivos comunes. Masaya se articula con Nindirí porque tienen problemas similares. Granada se articula con Malacatoya para desarrollar proyectos en conjunto.
La autonomía es para que cada municipio pueda definir su propia visión del desarrollo y para que su ciudadanía participe en esa definición. La autonomía no significa liberarse del gobierno central, pero sí significa no obedecer órdenes del gobierno central. La reforma aprobada el 8 de marzo hiere la autonomía municipal. Y es muy significativo que la autonomía municipal, que nació en los años de la revolución, sea ahora violentada.
Se dice que la reforma se hace para que las mujeres ocupen cargos en el poder local. Nos preguntamos si después de aprobada esta ley habrá recursos para que las mujeres que ocupen esos cargos puedan garantizar los derechos y las oportunidades de las mujeres en el territorio. Porque la solución a la falta de equidad no es estar en los cargos. Es poder hacer algo desde ellos. No basta que haya una asamblea de mujeres en el municipio si esas mujeres no pueden dar respuestas a las necesidades urgentes de las demás mujeres. Y para dar respuestas necesitan recursos.
En la reforma presidencial a la Ley de Municipios no se aborda nada de lo que establece la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que indica cómo se deben hacer las inversiones en los municipios. No existe en la reforma ningún planteamiento para ampliar las transferencias municipales. El tope sigue siendo el 10% del presupuesto nacional. A estas alturas, es urgente que en Nicaragua se apruebe un Código Tributario de carácter municipal, que no existe, y que ordene los impuestos en el municipio. En Nicaragua los impuestos han sido organizados a nivel del poder central. Antes, los municipios cobraban impuestos que se quedaban en el municipio, que ahora se quedan en el nivel central. Creo que para que más de la mitad de los municipios de Nicaragua progresen tiene que cambiar el sistema de impuestos a nivel local. Con la pobreza de nuestras poblaciones, y con el sistema de impuestos actual, no es creíble que los municipios vayan a progresar sólo con las escasas transferencias municipales.
También fue reformado el artículo 34 de la Ley de Municipios. Hasta ahora, ese artículo establecía unas 28 atribuciones, responsabilidades y tareas que le corresponden al alcalde. Entre ellas, representar al municipio, presidir el comité de desarrollo municipal, aprobar el proyecto de presupuesto… Indicaba también que quien estuviese al frente de la vicealcaldía tendría las responsabilidades o tareas que le delegara el alcalde, un modelo congruente con el del poder central, donde el Vicepresidente del país es responsable de las tareas que le delegue el Presidente de la República.
Hace unos dos años a la Primera Dama se le ocurrió lanzar una ordenanza municipal -según la ley sólo los concejos municipales pueden hacer ordenanzas-, en la que establecía funciones a quienes ejercían la vicealcaldía. Como esa disposición no caminó porque no había ley que apoyara su ordenanza, ahora introdujeron en la reforma presidencial nuevas y muchas funciones para la vicealcaldía. La reforma interfiere así en la organización interna del municipio. Y plantea un riesgo, porque si no hay un proceso de democracia que supere la cultura verticalista de nuestro país, el modelo de “dos cabezas” mandando puede provocar conflictos. En las alcaldías una persona ocupa la gerencia y responde directamente al alcalde. ¿Ahora, esa persona responderá a dos cabezas? ¿Por qué arriesgar conflictos cuando la prioridad debería ser consolidar las municipalidades?
Según la Ley de Municipios reformada, la vicealcaldía se encargará de los proyectos turísticos y debe coordinar todo lo social -salud, educación, cultura, medioambiente, limpieza- y también la Secretaría de la Mujer. Conociendo a quiénes se nos han asignado históricamente las responsabilidades en “lo social”, podemos suponer que el proyecto apunta a que las mujeres sean las vicealcaldesas.
La reforma establece también que el alcalde o alcaldesa debe desarrollar un “sistema de planificación municipal para el desarrollo humano”, una misión descrita con palabras algo rimbombantes. Para favorecer los derechos de las mujeres ese sistema debe incorporar información desagregada por sexo de todo lo que sucede en el municipio. Todos los planes de inversión, los diagnósticos, las consultas, las obras, todos los gastos, deben indicar número de hombres y de mujeres que participaron y que se benefician. Todas las estadísticas deben aparecer desagregadas por sexo.
La idea es buena, pero llevarla a la práctica requiere recursos. Puede haber en las alcaldías la mejor voluntad para hacerlo, pero pueden tener sólo dos computadoras y carecer de gente capacitada. Me imagino qué hará la alcaldía de Totogalpa, con unos 12 mil habitantes y 32 personas trabajando en la municipalidad con sólo cuatro computadoras donadas por la cooperación… ¿Podrán cumplir con lo que les manda ahora la ley reformada? ¿Por qué esta desagregación de todas las estadísticas por sexo, que no se hace en las instituciones del gobierno central, se exige por ley a los municipios? Si se exigiera al gobierno central, aplaudiríamos. Porque evidenciaría qué poco invierte el país en las mujeres. Sólo un ejemplo: el INIM (Instituto Nicaragüense de la Mujer), una institución estatal central que debería promover nuestros derechos, desde que comenzó a funcionar en el gobierno de doña Violeta cada vez recibe menos recursos del presupuesto nacional. Actualmente, le corresponde del presupuesto sólo el 0.001%. Ni siquiera el 1%, ni siquiera un peso de cada 100 pesos.
Con el sistema de planificación que impone ahora la ley se rompe con cualquier práctica anterior, pero no brindando los recursos ni creando habilidades. Hay que recordar que ya existe un Sistema de Información, de Planificación, Uso y Control de las Transferencias Municipales del Tesoro, que se coordina desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si la ley dijera que a los municipios clasificados G y H, los de menor población y de mayor empobrecimiento, se les va a capacitar y a facilitar recursos para que inicien este nuevo sistema de estadísticas desagregadas por sexo, sería distinto. Pero, en este punto como en otros, la reforma presidencial no habla de procedimientos para hacer nada de lo que impone, y en ese sentido, por falta de realismo, puede convertirse en una trampa o quedarse simplemente en una declaración de buenas intenciones.
Viendo todas estas cosas, tan distanciadas de la realidad de los municipios, podemos preguntarnos en qué estaba pensando el Poder Ejecutivo cuando lanzó esta reforma. Y también por qué el Poder Legislativo aprobó la reforma por unanimidad, aceptando sin más el trámite de urgencia.
La Ley de Municipios decía que el alcalde debía presentar el presupuesto anual municipal a la ciudadanía organizada del municipio. La reforma dice ahora que debe presentarlo ante una “amplia participación de los ciudadanos y ciudadanas, mediante la aplicación de la democracia directa y el poder ciudadano”. Y ya sabemos que cuando se habla de “democracia directa” y de “poder ciudadano” se habla de los ciudadanos vinculados al partido de gobierno. Al centrar la participación de la población en el ejercicio del “poder ciudadano”, esta ley violenta la Ley de Participación Ciudadana, que establece que cien personas se pueden juntar y van a la alcaldía y se presentan como asociación de pobladores y pobladoras y la alcaldía registra esa asociación y la inscribe como tal y esa asociación puede participar en la vida municipal. No hay que ser del “poder ciudadano” para organizarse y para participar.
Esta disposición hiere también la autonomía municipal. Aunque el concepto de la autonomía del poder local es muy reciente en nuestra historia política, en estos años ya íbamos conociendo de comités de desarrollo municipal en algunos municipios. Participaban en esos comités las personas más interesadas en el desarrollo de su municipio. Tenían un plan de inversiones anual -los PIM (Programa de Inversión Municipal)- o elaboraban planes de inversión multianual, con perspectivas de más largo plazo. Esos comités ya eran piezas de la historia de los municipios. Mejores articulados o con más capacidades y recursos en algunos municipios que en otros, en casi el 90% de los municipios había ya algo de esos comités de desarrollo con sus planes de inversión. En Las Segovias nos dieron el mejor ejemplo: comité de desarrollo departamental, una experiencia riquísima en el ejercicio de la democracia porque los municipios, después de elaborar sus planes de desarrollo, se juntaban con otros municipios, negociaban y articulaban un plan de desarrollo para todo el departamento. Estelí, Nueva Segovia y Madriz hicieron incluso un plan de región, identificando juntos cómo querían ver sus municipios, su departamento y su región de aquí a diez años.
Algo así no gusta a los gobiernos que son centralistas y autoritarios. Porque algo así rompe con la lógica histórica de los gobiernos centralizadores: que desde Managua, que se cree el ombligo de Nicaragua, se decide todo. Algo así rompe con las políticas de los gobiernos managuacentristas”.
Ahora, el nuevo sistema de planificación estará dirigido desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se hiere así también la autonomía municipal, porque se diluye la descentralización. No se le deja a los municipios la opción de decidir sus inversiones y su planificación según sus capacidades. No se apuesta a potenciar lo que ya hay, sino que se centralizan responsabilidades y recursos. Se pretende alinear a los municipios. Se atenta así contra el derecho de la población del municipio a organizarse autónomamente. Habiendo ya todo un marco jurídico que garantizaba la descentralización y la autonomía, la ley atenta contra eso, desconociendo la historia de los municipios, muy reciente, pero muy real. Es una ley que no reconoce el poder local y que busca reducir su perfil, convertir a los municipios en piezas del poder central, intenciones propias de un gobierno centralista y centralizador, que busca re-centralizar
todo alrededor del Ejecutivo.
En conclusión, esta reforma presidencial, por aparecer en un año de elecciones municipales y por presentarse con tanta urgencia, nos permite algunas suspicacias. Creo que el sentido de la ley responde a dos intenciones: manipular los intereses de las mujeres y buscar clientelismo electoral.
No es casual que, por primera vez en la historia legislativa de Nicaragua, haya cuatro mujeres en la directiva del Parlamento. Esto es algo positivo, porque simbólicamente la idea que tenemos en la cabeza es que son hombres los que han mandado y los que deben seguir mandando. Quizás no lo expresamos así de palabra, pero cuando votamos, votamos por hombres. Así hemos sido educados, hombres y mujeres. Sólo doña Violeta alteró la lista de Presidentes hombres. Y hasta hoy la critican porque era ama de casa. ¿Y no es ése el rol histórico que nos asignaron
a las mujeres? Aunque no soy fan de doña Violeta, tengo que reconocer que ella rompió simbólicamente con la idea de que sólo hombres pueden estar en el máximo poder público. Y esa ruptura simbólica resultó muy positiva. Las cuatro mujeres que ocupan hoy la directiva de la Asamblea Nacional también son un poder simbólico. Pero no podemos quedarnos sólo en los símbolos. ¿Qué están haciendo esas compañeras por los derechos de las mujeres. Porque, ¿para qué sirve que estén ahí si no están representando nuestros intereses?
También el Frente Sandinista llevó a las diputaciones a una mayoría de mujeres. Y hoy se ufana de que Nicaragua sea el segundo país del mundo en número de mujeres parlamentarias. Pero, ¿basta el número? Conocí a muchas de estas mujeres en los tiempos en que encabezaban luchas importantes en defensa de los derechos de las mujeres y también en defensa de los derechos de los hombres, cuando esos derechos eran atropellados. Pero a esas mujeres que yo conocí no les oigo ahora la voz, cuando en el Parlamento representan al Frente Sandinista. Esas mujeres que conozco yo sé que tienen voz, sé que piensan, pero el partido de gobierno no las deja ni hablar ni pensar. Son funcionales al poder, son personas subordinadas a los intereses del partido, porque reciben del partido cuotas de poder.
En todo el mundo las feministas estamos luchando para que haya más mujeres ocupando cargos públicos, participando en la vida pública y en los espacios públicos en los que históricamente no hemos estado presentes. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio incluyen estas metas. Que los gobiernos las cumplan significa que pueden recibir financiamiento. Hay que recordar que cinco comités del sistema de Naciones Unidas han puesto a Nicaragua bajo la lupa afirmando que Nicaragua es un Estado que viola los derechos de las mujeres por la penalización del aborto terapéutico, entre otros derechos que nos han sido negados. Podemos entonces pensar que con leyes como esta reforma a la Ley de Municipios, con lo del 50-50 el gobierno busca lavarse algo la cara. Y así como este gobierno está manipulando a los jóvenes, pretende manipular los derechos y las reivindicaciones de las mujeres. No basta con que una mujer ocupe un cargo público. Es necesario que esa mujer se identifique con las demás mujeres, históricamente discriminadas, para dar respuesta a nuestras reivindicaciones.
Creo que, además de este propósito manipulador, hay también un propósito de clientelismo electoral. Darle a las mujeres un mensaje electoralista, decirles que van a estar mitad y mitad en las listas y que así “ya estamos mandando”. Y hay mujeres que se creen que las mujeres ya estamos mandando. Pero los actos en que el gobierno le da el “mando” a las mujeres, como vimos en el acto del 8 de marzo, resultan inquietantes: mujeres vestidas todas con las mismas camisetas, sentadas en filas, aplaudiendo todas a la vez, todas iguales…
Las leyes bien hechas -y hay muchas bien hechas en Nicaragua- definen los conceptos para que quede claro a qué se hace referencia. En la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades se define “igualdad”, se define “equidad”, se definen todos los conceptos para que todos entendamos lo mismo. La reforma a la Ley de Municipios se ve que está hecha en carrera y, por eso, técnicamente el resultado es pésimo. ¿Cómo entender la “complementariedad”, que aparece en la exposición de motivos de la reforma y que parece estar implícita cuando se habla del “binomio” alcalde-vicealcaldesa? Personalmente, tengo alergia a ese concepto, no definido en la reforma.
La “complementariedad” refleja una visión heterosexista de la sociedad, en donde las mujeres debemos sentirnos y ser un complemento de los hombres. Ese concepto lo conocí en un documento del Cardenal Ratzinger, antes de que fuera Papa Benedicto 16. Ratzinger es uno de los abanderados de ese concepto, que en aquel documento lo revistió de una amplia argumentación teológica y filosófica. Ante ese concepto, que entre otros límites es heterosexista, hay que recordar que en la evolución de los derechos humanos hemos aprendido que hay muchas otras formas de vivir en el mundo y de vivir la sexualidad sin que las mujeres sean ni se sientan complemento de los hombres.
Yo estoy convencida de que en Nicaragua hay ya suficientes mujeres para hacer realidad el 50-50 en todos los espacios de poder si de lo que se trata es de ocupar el cargo con autonomía. Hay suficientes mujeres capaces y con conciencia de género. Cuando uno va por los municipios se encuentra con esas mujeres, comprometidas, valientes, que se arriesgan. En la Red de Mujeres del Norte hemos conocido muchas. En Muy Muy, en Waslala, en Río Blanco, en San Ramón, en Las Segovias, en muchos municipios están esas mujeres, defensoras de derechos humanos, activistas de derechos humanos, que son amenazadas por los agresores, por las familias de los agresores, por la misma Policía, por el trabajo que ellas hacen. Creo que esas mujeres harían mucho mejor papel que los hombres como autoridades locales, aunque sé que también hay hombres muy honrados y capaces de ejercer bien esos cargos.
Esas mujeres capaces ya existen en Nicaragua, a pesar de que las mujeres no fuimos educadas -como sí lo fueron los hombres- en actitudes de autonomía, que significa poder decidir lo que queremos hacer con nuestras vidas y actuar en consecuencia con nuestras ideas y nuestros gustos. Nos formaron en la sumisión, pero hemos aprendido la autonomía. En Nicaragua en estos años hemos avanzado extraordinariamente en conocimiento y en valentía. Esas mujeres no sumisas, autónomas, no están generalmente en los partidos. Hasta hoy no hay en las filas de ningún partido político de Nicaragua la reflexión necesaria que permita la autonomía de sus militantes.
Cuando hablo de que hay mujeres capaces y verdaderamente autónomas para ocupar cargos y reivindicar con eficacia nuestros derechos no creo que estén militantemente organizadas en los partidos políticos. Si en Nicaragua se reformara la Ley Electoral y se nos restituyera ese derecho que nos quitó el pacto de Ortega con Alemán, las candidaturas por suscripción popular -que se podían presentar, independientemente de las listas de los partidos sólo reuniendo 5 mil firmas- sobrarían mujeres dispuestas a administrar con capacidad y con conciencia de género cualquier alcaldía de nuestro país.
Con fecha 2 de marzo el Presidente inconstitucional de Nicaragua Daniel Ortega envió a la Asamblea Nacional una iniciativa de ley para reformar en varios de sus artículos la Ley 40, Ley de Municipios, una ley de carácter administrativo, que norma la vida municipal, las atribuciones y responsabilidades de sus autoridades y la participación de la población en la vida del municipio. Es una ley muy bien estructurada, que ya había experimentado una reforma con la Ley 261, para mejorarla. En tiempo récord, el 8 de marzo, Día Internacional de la Mujer,la iniciativa de ley fue aprobada por unanimidad en la Asamblea Nacional. Y la Ley de Municipios fue reformada por segunda vez, ahora con la Ley 786. Comentaremos los contenidos de esta reforma.
Pero antes, al hablar de la vida municipal es obligado mencionar otras cuatro leyes que tienen que ver con la dinámica local, ya que la reforma reciente no parece haberlas tenido en cuenta. En primer lugar, está la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, Ley 376, que norma cómo deben elaborarse los presupuestos en los municipios atendiendo a su diversidad, lo que motivó clasificar los municipios del país en base a su extensión territorial y a la cantidad de población que habita en ellos. En Nicaragua hay municipios extensísimos -los de la Costa Caribe- y otros muy pequeños, como el de Masaya, uno de los más pequeños del país. Otro elemento para la clasificación fueron los ingresos que recauda cada municipio.
La ley clasificó todos los municipios de la A hasta la H combinando extensión territorial y población. Municipio A es solamente el municipio de Managua, muy extenso, en donde vive entre 1 millón y medio y 1 millón 800 mil personas, y en donde están todas las sedes del poder central.
Después de la lucha y la presión de autoridades y poblaciones locales, en el año 2003 se aprobó la Ley de Transferencias Municipales, que estableció que el 10% del presupuesto nacional debe transferirse desde el poder central a los municipios, cumpliendo con el artículo 177 de la Constitución Política, que establece la obligatoriedad del Estado de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los municipios del país, porcentaje que distribuirá priorizando los municipios con menos capacidad de ingresos. La Ley de Transferencias Municipales ordena la proporcionalidad de esas transferencias, en base a la clasificación hecha a los municipios, tanto por su extensión como por su población. Las transferencias son los aportes del gobierno central a los poderes locales y tienen dos objetivos: apoyar la inversión en el progreso del municipio y apoyar el pago de los gastos corrientes, de la nómina salarial, de quienes trabajan en la alcaldía.
Otra ley que tiene que ver también con la vida municipal es la Ley de Participación Ciudadana. Esta ley, aprobada en octubre de 2003, surgió de organizaciones de la sociedad civil, que antes de presentarla al Parlamento la consultaron e informaron de su contenido a gran cantidad de población en muchos municipios. La ley establece una variedad de formas de participación de la ciudadanía, tanto en el quehacer municipal como ante las instituciones del gobierno central y ante todos los poderes públicos, incluidas las iniciativas ciudadanas para lograr reformas legales, exceptuándose solo iniciativas para reformar la Ley Electoral y el Presupuesto General de la República.
La otra ley que también tiene que ver con la vida municipal es la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades. El movimiento de mujeres a nivel mundial ha discutido y luchado mucho para hacer avanzar los derechos de las mujeres desde el Estado. La Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades, aprobada en 2008, es expresión de esos esfuerzos. Muchas mujeres dedicamos mucho tiempo y nuestras mejores energías a lograr esta ley y, aunque los parlamentarios de ese tiempo terminaron consultándola al final con la jerarquía de la iglesia católica y de las iglesias evangélicas, que modificaron aspectos sustantivos de la ley, aun con estas deficiencias, la ley es muy buena y establece un marco de cómo el Estado y todas las instituciones públicas y todas las leyes nacionales deben favorecer los derechos y las oportunidades de las mujeres en igualdad con los derechos y las oportunidades que tienen los hombres. Es una ley con aspectos muy interesantes, que merece ser leída…y cumplida, pero a pesar de estar vigente es muy poco conocida y en la realidad es letra muerta. Pasa con ella lo que pasa con muchas leyes en Nicaragua: tenemos buenísimas leyes y una magnífica Constitución Política, pero se vuelven letra muerta o papel mojado porque quienes ostentan el poder no las cumplen.
Volvamos a nuestro tema. La iniciativa de ley enviada por el Ejecutivo para reformar varios artículos de la Ley de Municipios lleva fecha 2 de marzo y entró al Parlamento con trámite de urgencia. El 3 de marzo, en un acto público en Managua donde se entregaron viviendas del programa Casas para el Pueblo, la Secretaria de Comunicación y Ciudadanía Rosario Murillo dijo que los Gabinetes del Poder Ciudadano y los movimientos sociales -sin especificar cuáles- estaban pidiendo que, en justicia a lo que hacemos y representamos las mujeres, se promoviera una iniciativa de ley que apuntara a la complementariedad, la equidad y la justicia. En esa misma actividad, el Presidente presentó la iniciativa de ley, ratificando que buscaba justicia y dignidad para las mujeres y pidió públicamente a la Asamblea Nacional que su iniciativa de ley fuera aprobada el 8 de marzo, tal como sucedió cinco días después, un detalle nada irrelevante, porque cuando cuestionamos cómo actualmente todos los poderes, también el Legislativo, están controlados desde la Presidencia de la República, algunos dicen que no es cierto y que hay independencia de poderes, pero la actividad y lo que sucedió el 8 de marzo fue una muestra de que ese control es una realidad.
La iniciativa de reforma, fechada el viernes 2 de marzo, anunciada el sábado 3 de marzo, llegó a la Asamblea el lunes 5 de marzo con trámite de urgencia y fue aprobada el 8 de marzo. La urgencia es otro dato relevante si contrastamos esa prisa con lo que sucede con otras leyes vitales para las mujeres. La ley contra la violencia hacia las mujeres tardó más de 20 años en lograrse y en aprobarse.
Lo más conocido de la reforma a la Ley de Municipios, que funcionó con este cuestionable procedimiento, aparece en el nombre con que los medios la han identificado: “Ley 50–50”, ya que la reforma establece que los partidos políticos deben incluir mitad hombres y mitad mujeres en sus listados para las candidaturas municipales.
Con esta disposición, la reforma busca abordar un problema histórico que enfrentamos las mujeres, que hemos estado fuera de los espacios públicos, también de los espacios del poder local, sin poder de decisión en la vida de los municipios. No hemos tenido el mando de la vida municipal, para desde ahí reivindicar con más eficacia los derechos de las mujeres en los territorios. Desde esta perspectiva, la iniciativa responde, teóricamente, a un problema histórico
e importante. Pero, partiendo de esta intención, que es buena, me surgen bastantes preguntas que no logro contestarme.
Una pregunta es si la mejor vía para resolver ese déficit, ese problema histórico que es la ausencia de mujeres en la dirección de los municipios, se resuelve con un decreto o con una ley, siendo ése un problema estructural y cultural en una sociedad como la nuestra, poco democrática, patriarcal y machista. Otra pregunta es por qué hacer una reforma urgente a la Ley de Municipios en un año de elecciones municipales. ¿Por qué no darse el tiempo para discutir en los municipios qué tipo de ley sería más adecuada para abrir a las mujeres posibilidades reales de participación autónoma desde los cargos de autoridades municipales? Es una discusión pertinente, porque creo que en Nicaragua habemos más de medio millón de mujeres, más allá de los partidos políticos, capaces de esa discusión y dispuestas a mejorar la vida de nuestros municipios.
Cuando fundamenta su sentido, la reforma apela a plantear la igualdad de mujeres y hombres “para la erradicación de la pobreza, para la profundización de la democracia, para el crecimiento económico de nuestro país y para el desarrollo humano sostenible”. Todo muy positivo. Sin embargo, en el articulado la ley no especifica cómo lograr objetivos tan importantes.
La ley reforma el artículo 19 de la Ley de Municipios, que establecía cómo se eligen las autoridades locales: con voto directo y secreto. Ahora la reforma establece que el alcalde y el vicealcalde electos serán “un binomio” y que deben ser electos “desde la equidad de género”. Suponemos que si hay alcalde debe haber vicealcaldesa y si hay alcaldesa debe haber vicealcalde. Y para lograr ese binomio, la ley establece que los partidos políticos deben presentar en sus listados electorales, ya para estas elecciones municipales de noviembre, 50% de candidatos hombres y 50% de candidatas mujeres, de ahí el nombre con que la ley ha sido conocida popularmente. Los listados 50-50 obligan a los partidos, pero la ley no especifica qué sanciones habría para los partidos que no cumplan con esto. ¿Tienen sentido leyes que no son de obligatorio cumplimiento?
Pareciera que la reforma está dirigida a los partidos políticos, aunque no queda claro, porque la ley no especifica cómo los partidos deben organizar sus listados electorales. ¿Las mujeres las primeras en los listados, encabezándolos, o colocadas en medio o “en trenza” hombre-mujer, hombre-mujer? No dice absolutamente nada sobre el procedimiento para elaborar esos listados. Otra pregunta que me hago es qué va a pasar en unos 87 municipios del país, clasificados en las categorías G y H, que son municipios de menos de 30 mil personas, donde los concejos municipales los integran cinco concejales. ¿Cómo cumplir la ley: dos hombres y dos mujeres…y el quinto concejal? No se especifica nada. Además de esta falta de precisión, lo más cuestionable es que la ley esté orientada a normar a los partidos políticos y que esto se haga al interior de una ley sobre los municipios. Nunca fue el espíritu de la Ley de Municipios normar asuntos partidarios o asuntos electorales. Para eso existe la Ley Electoral.
En la cúspide jurídica de Nicaragua está la Constitución de la República y ninguna ley puede oponerse a la Constitución, por ser la Carta Magna. Debajo de la Constitución hay otras leyes de rango constitucional, entre ellas la Ley Electoral. Debajo de esas leyes están los Códigos, las leyes ordinarias y sus Reglamentos. En este caso, la reforma presidencial a la Ley de Municipios, que es una ley ordinaria, reforma la Ley Electoral, que es de rango constitucional, algo que no se puede hacer y que, sin embargo, se hizo.
¿Por qué no hacer mejor una Ley de Partidos Políticos? ¿Por qué meter temas de partidos políticos en la ley de municipios? ¿Por qué no reformar la Ley Electoral? Desde 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó a Nicaragua reformar la Ley Electoral. Y no se ha hecho.
La ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades tiene un artículo que dice que los partidos políticos deben introducir en sus listados electorales normas que garanticen la equidad de género. Resulta más específico y mejor formulado que lo que aparece en la reforma presidencial a la Ley de Municipios. Mejor sería hacer cumplir lo que dice esa ley que inventarse una nueva disposición. ¿Existirá alguna evaluación del poder central que haya dado pie a esta ley, que indique que las vicealcaldías van mal o que los hombres no sirven como autoridades locales y que hay que incluir más a las mujeres? No se conoce públicamente ninguna evaluación que nos indique cuáles son los principales nudos que existen en el poder local y que llevaron a esta reforma. ¿Y por qué se comienza con el 50-50 en el poder local? ¿Por qué no en el Ejecutivo o en los otros poderes del Estado? Alguien decía, en broma y en serio, que como el gobierno no tenía cómo conmemorar el 8 de marzo se inventaron esta reforma. Para que las mujeres ejerzamos más poder público ya existe una serie de instrumentos y bastaría que haya voluntad política y recursos para que, a través de ellos, podamos hacer avanzar nuestros derechos.
Y en los CPC (Consejos del Poder Ciudadano) y en los GPC (Gabinetes del Poder Ciudadano ¿se cumple lo del 50-50? Tanto en los CPC como en los GPC -donde participan unas 22 personas como directivas- hay muchas mujeres, pero no participan al 50-50, porque quienes dirigen y deciden, quienes tienen la representación pública, quienes negocian con las instituciones estatales, son los hombres.
En los CPC y en los GPC hay de todo. Hay algunos que comenzaron siendo núcleos exclusivos de personas del partido de gobierno. Pero, como en muchos municipios había experiencias previas de participación con los comités de desarrollo comarcal o municipal o había comités de ciudadanos y ciudadanas trabajando por el municipio, en muchos municipios fue surgiendo un híbrido entre lo que hubo antes y los CPC y los GPC, instancias creadas también por un decreto presidencial. Hay experiencias híbridas que persisten, sobre todo en Nueva Segovia: en Santa María, en Mozonte… En estos territorios no es la instancia partidaria la que domina y han logrado un equilibrio entre el liderazgo que existía y la gente del partido de gobierno y trabajan juntos. Hay buenas experiencias y hay otras muy negativas, donde el que conduce el GPC provoca conflictos. Hay otros GPC liderados más inteligentemente que sí logran tener incidencia en las municipalidades. Es lo que sucede en la alcaldía de Matagalpa. También hay municipios donde los GPC se han convertido en las correas por donde fluyen los recursos del gobierno. Eso los convierte en organizaciones paraestatales para administrar y distribuir, a discreción, programas sociales como el bono productivo del Programa Hambre Cero.
En la fundamentación y en la exposición de motivos de la reforma presidencial no se afirma que las autoridades municipales hayan pedido esta reforma. Tampoco sabemos que fueran consultadas o que opinaran sobre la pertinencia de reformar la Ley de Municipios. No hay en la reforma ninguna referencia a las autoridades municipales, que son autónomas del poder central. La reforma no se justifica en ninguna mejora de la vida municipal. Según la Primera Dama, responde a una petición de los Gabinetes del Poder Ciudadano y de los movimientos sociales, que no son autoridades municipales.
El concepto de autonomía municipal es nuevo en la vida política de Nicaragua. Busca que los municipios tengan vida propia, adquieran y profundicen su identidad, desarrollen sus propias políticas de desarrollo y progreso. Desde su autonomía, cada municipio se articula con otros municipios cuando tienen objetivos comunes. Masaya se articula con Nindirí porque tienen problemas similares. Granada se articula con Malacatoya para desarrollar proyectos en conjunto.
La autonomía es para que cada municipio pueda definir su propia visión del desarrollo y para que su ciudadanía participe en esa definición. La autonomía no significa liberarse del gobierno central, pero sí significa no obedecer órdenes del gobierno central. La reforma aprobada el 8 de marzo hiere la autonomía municipal. Y es muy significativo que la autonomía municipal, que nació en los años de la revolución, sea ahora violentada.
Se dice que la reforma se hace para que las mujeres ocupen cargos en el poder local. Nos preguntamos si después de aprobada esta ley habrá recursos para que las mujeres que ocupen esos cargos puedan garantizar los derechos y las oportunidades de las mujeres en el territorio. Porque la solución a la falta de equidad no es estar en los cargos. Es poder hacer algo desde ellos. No basta que haya una asamblea de mujeres en el municipio si esas mujeres no pueden dar respuestas a las necesidades urgentes de las demás mujeres. Y para dar respuestas necesitan recursos.
En la reforma presidencial a la Ley de Municipios no se aborda nada de lo que establece la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que indica cómo se deben hacer las inversiones en los municipios. No existe en la reforma ningún planteamiento para ampliar las transferencias municipales. El tope sigue siendo el 10% del presupuesto nacional. A estas alturas, es urgente que en Nicaragua se apruebe un Código Tributario de carácter municipal, que no existe, y que ordene los impuestos en el municipio. En Nicaragua los impuestos han sido organizados a nivel del poder central. Antes, los municipios cobraban impuestos que se quedaban en el municipio, que ahora se quedan en el nivel central. Creo que para que más de la mitad de los municipios de Nicaragua progresen tiene que cambiar el sistema de impuestos a nivel local. Con la pobreza de nuestras poblaciones, y con el sistema de impuestos actual, no es creíble que los municipios vayan a progresar sólo con las escasas transferencias municipales.
También fue reformado el artículo 34 de la Ley de Municipios. Hasta ahora, ese artículo establecía unas 28 atribuciones, responsabilidades y tareas que le corresponden al alcalde. Entre ellas, representar al municipio, presidir el comité de desarrollo municipal, aprobar el proyecto de presupuesto… Indicaba también que quien estuviese al frente de la vicealcaldía tendría las responsabilidades o tareas que le delegara el alcalde, un modelo congruente con el del poder central, donde el Vicepresidente del país es responsable de las tareas que le delegue el Presidente de la República.
Hace unos dos años a la Primera Dama se le ocurrió lanzar una ordenanza municipal -según la ley sólo los concejos municipales pueden hacer ordenanzas-, en la que establecía funciones a quienes ejercían la vicealcaldía. Como esa disposición no caminó porque no había ley que apoyara su ordenanza, ahora introdujeron en la reforma presidencial nuevas y muchas funciones para la vicealcaldía. La reforma interfiere así en la organización interna del municipio. Y plantea un riesgo, porque si no hay un proceso de democracia que supere la cultura verticalista de nuestro país, el modelo de “dos cabezas” mandando puede provocar conflictos. En las alcaldías una persona ocupa la gerencia y responde directamente al alcalde. ¿Ahora, esa persona responderá a dos cabezas? ¿Por qué arriesgar conflictos cuando la prioridad debería ser consolidar las municipalidades?
Según la Ley de Municipios reformada, la vicealcaldía se encargará de los proyectos turísticos y debe coordinar todo lo social -salud, educación, cultura, medioambiente, limpieza- y también la Secretaría de la Mujer. Conociendo a quiénes se nos han asignado históricamente las responsabilidades en “lo social”, podemos suponer que el proyecto apunta a que las mujeres sean las vicealcaldesas.
La reforma establece también que el alcalde o alcaldesa debe desarrollar un “sistema de planificación municipal para el desarrollo humano”, una misión descrita con palabras algo rimbombantes. Para favorecer los derechos de las mujeres ese sistema debe incorporar información desagregada por sexo de todo lo que sucede en el municipio. Todos los planes de inversión, los diagnósticos, las consultas, las obras, todos los gastos, deben indicar número de hombres y de mujeres que participaron y que se benefician. Todas las estadísticas deben aparecer desagregadas por sexo.
La idea es buena, pero llevarla a la práctica requiere recursos. Puede haber en las alcaldías la mejor voluntad para hacerlo, pero pueden tener sólo dos computadoras y carecer de gente capacitada. Me imagino qué hará la alcaldía de Totogalpa, con unos 12 mil habitantes y 32 personas trabajando en la municipalidad con sólo cuatro computadoras donadas por la cooperación… ¿Podrán cumplir con lo que les manda ahora la ley reformada? ¿Por qué esta desagregación de todas las estadísticas por sexo, que no se hace en las instituciones del gobierno central, se exige por ley a los municipios? Si se exigiera al gobierno central, aplaudiríamos. Porque evidenciaría qué poco invierte el país en las mujeres. Sólo un ejemplo: el INIM (Instituto Nicaragüense de la Mujer), una institución estatal central que debería promover nuestros derechos, desde que comenzó a funcionar en el gobierno de doña Violeta cada vez recibe menos recursos del presupuesto nacional. Actualmente, le corresponde del presupuesto sólo el 0.001%. Ni siquiera el 1%, ni siquiera un peso de cada 100 pesos.
Con el sistema de planificación que impone ahora la ley se rompe con cualquier práctica anterior, pero no brindando los recursos ni creando habilidades. Hay que recordar que ya existe un Sistema de Información, de Planificación, Uso y Control de las Transferencias Municipales del Tesoro, que se coordina desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si la ley dijera que a los municipios clasificados G y H, los de menor población y de mayor empobrecimiento, se les va a capacitar y a facilitar recursos para que inicien este nuevo sistema de estadísticas desagregadas por sexo, sería distinto. Pero, en este punto como en otros, la reforma presidencial no habla de procedimientos para hacer nada de lo que impone, y en ese sentido, por falta de realismo, puede convertirse en una trampa o quedarse simplemente en una declaración de buenas intenciones.
Viendo todas estas cosas, tan distanciadas de la realidad de los municipios, podemos preguntarnos en qué estaba pensando el Poder Ejecutivo cuando lanzó esta reforma. Y también por qué el Poder Legislativo aprobó la reforma por unanimidad, aceptando sin más el trámite de urgencia.
La Ley de Municipios decía que el alcalde debía presentar el presupuesto anual municipal a la ciudadanía organizada del municipio. La reforma dice ahora que debe presentarlo ante una “amplia participación de los ciudadanos y ciudadanas, mediante la aplicación de la democracia directa y el poder ciudadano”. Y ya sabemos que cuando se habla de “democracia directa” y de “poder ciudadano” se habla de los ciudadanos vinculados al partido de gobierno. Al centrar la participación de la población en el ejercicio del “poder ciudadano”, esta ley violenta la Ley de Participación Ciudadana, que establece que cien personas se pueden juntar y van a la alcaldía y se presentan como asociación de pobladores y pobladoras y la alcaldía registra esa asociación y la inscribe como tal y esa asociación puede participar en la vida municipal. No hay que ser del “poder ciudadano” para organizarse y para participar.
Esta disposición hiere también la autonomía municipal. Aunque el concepto de la autonomía del poder local es muy reciente en nuestra historia política, en estos años ya íbamos conociendo de comités de desarrollo municipal en algunos municipios. Participaban en esos comités las personas más interesadas en el desarrollo de su municipio. Tenían un plan de inversiones anual -los PIM (Programa de Inversión Municipal)- o elaboraban planes de inversión multianual, con perspectivas de más largo plazo. Esos comités ya eran piezas de la historia de los municipios. Mejores articulados o con más capacidades y recursos en algunos municipios que en otros, en casi el 90% de los municipios había ya algo de esos comités de desarrollo con sus planes de inversión. En Las Segovias nos dieron el mejor ejemplo: comité de desarrollo departamental, una experiencia riquísima en el ejercicio de la democracia porque los municipios, después de elaborar sus planes de desarrollo, se juntaban con otros municipios, negociaban y articulaban un plan de desarrollo para todo el departamento. Estelí, Nueva Segovia y Madriz hicieron incluso un plan de región, identificando juntos cómo querían ver sus municipios, su departamento y su región de aquí a diez años.
Algo así no gusta a los gobiernos que son centralistas y autoritarios. Porque algo así rompe con la lógica histórica de los gobiernos centralizadores: que desde Managua, que se cree el ombligo de Nicaragua, se decide todo. Algo así rompe con las políticas de los gobiernos managuacentristas”.
Ahora, el nuevo sistema de planificación estará dirigido desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se hiere así también la autonomía municipal, porque se diluye la descentralización. No se le deja a los municipios la opción de decidir sus inversiones y su planificación según sus capacidades. No se apuesta a potenciar lo que ya hay, sino que se centralizan responsabilidades y recursos. Se pretende alinear a los municipios. Se atenta así contra el derecho de la población del municipio a organizarse autónomamente. Habiendo ya todo un marco jurídico que garantizaba la descentralización y la autonomía, la ley atenta contra eso, desconociendo la historia de los municipios, muy reciente, pero muy real. Es una ley que no reconoce el poder local y que busca reducir su perfil, convertir a los municipios en piezas del poder central, intenciones propias de un gobierno centralista y centralizador, que busca re-centralizar
todo alrededor del Ejecutivo.
En conclusión, esta reforma presidencial, por aparecer en un año de elecciones municipales y por presentarse con tanta urgencia, nos permite algunas suspicacias. Creo que el sentido de la ley responde a dos intenciones: manipular los intereses de las mujeres y buscar clientelismo electoral.
No es casual que, por primera vez en la historia legislativa de Nicaragua, haya cuatro mujeres en la directiva del Parlamento. Esto es algo positivo, porque simbólicamente la idea que tenemos en la cabeza es que son hombres los que han mandado y los que deben seguir mandando. Quizás no lo expresamos así de palabra, pero cuando votamos, votamos por hombres. Así hemos sido educados, hombres y mujeres. Sólo doña Violeta alteró la lista de Presidentes hombres. Y hasta hoy la critican porque era ama de casa. ¿Y no es ése el rol histórico que nos asignaron
a las mujeres? Aunque no soy fan de doña Violeta, tengo que reconocer que ella rompió simbólicamente con la idea de que sólo hombres pueden estar en el máximo poder público. Y esa ruptura simbólica resultó muy positiva. Las cuatro mujeres que ocupan hoy la directiva de la Asamblea Nacional también son un poder simbólico. Pero no podemos quedarnos sólo en los símbolos. ¿Qué están haciendo esas compañeras por los derechos de las mujeres. Porque, ¿para qué sirve que estén ahí si no están representando nuestros intereses?
También el Frente Sandinista llevó a las diputaciones a una mayoría de mujeres. Y hoy se ufana de que Nicaragua sea el segundo país del mundo en número de mujeres parlamentarias. Pero, ¿basta el número? Conocí a muchas de estas mujeres en los tiempos en que encabezaban luchas importantes en defensa de los derechos de las mujeres y también en defensa de los derechos de los hombres, cuando esos derechos eran atropellados. Pero a esas mujeres que yo conocí no les oigo ahora la voz, cuando en el Parlamento representan al Frente Sandinista. Esas mujeres que conozco yo sé que tienen voz, sé que piensan, pero el partido de gobierno no las deja ni hablar ni pensar. Son funcionales al poder, son personas subordinadas a los intereses del partido, porque reciben del partido cuotas de poder.
En todo el mundo las feministas estamos luchando para que haya más mujeres ocupando cargos públicos, participando en la vida pública y en los espacios públicos en los que históricamente no hemos estado presentes. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio incluyen estas metas. Que los gobiernos las cumplan significa que pueden recibir financiamiento. Hay que recordar que cinco comités del sistema de Naciones Unidas han puesto a Nicaragua bajo la lupa afirmando que Nicaragua es un Estado que viola los derechos de las mujeres por la penalización del aborto terapéutico, entre otros derechos que nos han sido negados. Podemos entonces pensar que con leyes como esta reforma a la Ley de Municipios, con lo del 50-50 el gobierno busca lavarse algo la cara. Y así como este gobierno está manipulando a los jóvenes, pretende manipular los derechos y las reivindicaciones de las mujeres. No basta con que una mujer ocupe un cargo público. Es necesario que esa mujer se identifique con las demás mujeres, históricamente discriminadas, para dar respuesta a nuestras reivindicaciones.
Creo que, además de este propósito manipulador, hay también un propósito de clientelismo electoral. Darle a las mujeres un mensaje electoralista, decirles que van a estar mitad y mitad en las listas y que así “ya estamos mandando”. Y hay mujeres que se creen que las mujeres ya estamos mandando. Pero los actos en que el gobierno le da el “mando” a las mujeres, como vimos en el acto del 8 de marzo, resultan inquietantes: mujeres vestidas todas con las mismas camisetas, sentadas en filas, aplaudiendo todas a la vez, todas iguales…
Las leyes bien hechas -y hay muchas bien hechas en Nicaragua- definen los conceptos para que quede claro a qué se hace referencia. En la Ley de Igualdad de Derechos y Oportunidades se define “igualdad”, se define “equidad”, se definen todos los conceptos para que todos entendamos lo mismo. La reforma a la Ley de Municipios se ve que está hecha en carrera y, por eso, técnicamente el resultado es pésimo. ¿Cómo entender la “complementariedad”, que aparece en la exposición de motivos de la reforma y que parece estar implícita cuando se habla del “binomio” alcalde-vicealcaldesa? Personalmente, tengo alergia a ese concepto, no definido en la reforma.
La “complementariedad” refleja una visión heterosexista de la sociedad, en donde las mujeres debemos sentirnos y ser un complemento de los hombres. Ese concepto lo conocí en un documento del Cardenal Ratzinger, antes de que fuera Papa Benedicto 16. Ratzinger es uno de los abanderados de ese concepto, que en aquel documento lo revistió de una amplia argumentación teológica y filosófica. Ante ese concepto, que entre otros límites es heterosexista, hay que recordar que en la evolución de los derechos humanos hemos aprendido que hay muchas otras formas de vivir en el mundo y de vivir la sexualidad sin que las mujeres sean ni se sientan complemento de los hombres.
Yo estoy convencida de que en Nicaragua hay ya suficientes mujeres para hacer realidad el 50-50 en todos los espacios de poder si de lo que se trata es de ocupar el cargo con autonomía. Hay suficientes mujeres capaces y con conciencia de género. Cuando uno va por los municipios se encuentra con esas mujeres, comprometidas, valientes, que se arriesgan. En la Red de Mujeres del Norte hemos conocido muchas. En Muy Muy, en Waslala, en Río Blanco, en San Ramón, en Las Segovias, en muchos municipios están esas mujeres, defensoras de derechos humanos, activistas de derechos humanos, que son amenazadas por los agresores, por las familias de los agresores, por la misma Policía, por el trabajo que ellas hacen. Creo que esas mujeres harían mucho mejor papel que los hombres como autoridades locales, aunque sé que también hay hombres muy honrados y capaces de ejercer bien esos cargos.
Esas mujeres capaces ya existen en Nicaragua, a pesar de que las mujeres no fuimos educadas -como sí lo fueron los hombres- en actitudes de autonomía, que significa poder decidir lo que queremos hacer con nuestras vidas y actuar en consecuencia con nuestras ideas y nuestros gustos. Nos formaron en la sumisión, pero hemos aprendido la autonomía. En Nicaragua en estos años hemos avanzado extraordinariamente en conocimiento y en valentía. Esas mujeres no sumisas, autónomas, no están generalmente en los partidos. Hasta hoy no hay en las filas de ningún partido político de Nicaragua la reflexión necesaria que permita la autonomía de sus militantes.
Cuando hablo de que hay mujeres capaces y verdaderamente autónomas para ocupar cargos y reivindicar con eficacia nuestros derechos no creo que estén militantemente organizadas en los partidos políticos. Si en Nicaragua se reformara la Ley Electoral y se nos restituyera ese derecho que nos quitó el pacto de Ortega con Alemán, las candidaturas por suscripción popular -que se podían presentar, independientemente de las listas de los partidos sólo reuniendo 5 mil firmas- sobrarían mujeres dispuestas a administrar con capacidad y con conciencia de género cualquier alcaldía de nuestro país.
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